Izvjesnost nastanka određenih opasnosti i stupnjeva rizika koji iz njih proizlaze, već desetljećima spada u najuži krug osnovnih razloga zbog kojih je uspostavljen cjelokupni sustav međunarodnih normi i standarda. Brzina kojom su većina od njih potom prihvaćane i ugrađivane u okvire nacionalnih kodifikacija, sama po sebi ukazivala je na značaj područja o kojemu se radilo. Na odgovornost za njihovu primjenu i praćenje, još i daleko više. Na taj su se način većina međunarodnih normi - premda same ne imale neposrednu jurisdikciju na području određene zemlje, jer je ona ovisila od njihovog prihvaćanja u domicilnoj parlamentarno-zakonodavnoj praksi - ipak, korak po korak našle svoje mjesto u svakodnevnoj pravnoj praksi većine svjetskih država. Onih, tzv. „zapadnih“ ponajviše. Time je, na neki način, postao trasiran put i za sve ostale, dotad neuključene u postojeće poslovne i ostale međunacionalne poslovno-političke konglomerate. Tko se u njih želio uključiti, jednostavno je bio primoran slijediti unaprijed zacrtanu trasu. Dakako, rečeno nije automatski podrazumijevalo tzv. „neselektivni automatizam“, koji bi sam po sebi prihvaćao sve od reda ponuđeno. Baš naprotiv.

U državama zrelih parlamentarnih i zakonodavnih praksi, čak i u slučajevima potrebe za implementacijom međunarodnih standarda u vlastite aktivnosti, uvijek je težište bilo na prethodnom razumijevanju suštine ponuđenog. Tek nakon toga bi se, polazeći od osnovnih nespornih elemenata sa snagom načela, ali i s punim uvažavanjem vlastitih specifičnosti, pristupalo njihovom ugrađivanju u dnevnu praksu. Ako je uopće potreban dokaz ovakvoj tvrdnji, onda je područje sigurnosti hrane njegov školski primjer.

Dok je prosječnom američkom menadžeru u realizaciji projekata s ovoga područja, naprosto nespojivo sa zdravom logikom modelirati ovakav sustav a ne pridržavati se do tančina unaprijed propisanih zahtjeva ugrađenih u „preduvjetne programe“, to, primjerice, njegovom njemačkom kolegi nije osnovni problem. Zahvaljujući povijesnim okolnostima, u kojima dvjestotinjak i više godina postojanja američke države nije uspjelo iznjedriti povijesne građevine visokog vrijednosno-kulturnog stupnja, nije se on mogao ni javiti kao „prethodni uvjet bez kojega se ne može“. U slučaju američkih neophodnih investicija, stara se zgrada jednostavno rušila, a na njenom mjestu dizao objekt koji je odgovarao svim funkcionalnim zahtjevima postavljenim unaprijed propisanim standardima.

Takvo što, po jednostavnoj logici stvari, nije bilo moguće primijeniti u prekrasnim bavarskim i ostalim dvorcima zapadne Europe. Svaka i najmanja intervencija u njihovo građevinsko tkivo iziskivala je davanje odgovora na nebrojeno pitanja iz područja zaštite nacionalne i kulturne baštine.

Time je stvorena i osnova za različitu provedbenu praksu da se (recimo samo za područje HACCP-a kao samostalno nastalog kodeksa), ne dirajući u područje načela, ona odvija na ponešto drugačiji način. U takvim okolnostima umjesto zahtjeva za striktnim pridržavanjem zahtjeva dane norme, izrasla je praksa kao odgovor na pitanje: „što se OBJEKTIVNO može učiniti u DANIM okolnostima?“. Pritom, nije potrebno ni naglašavati kako je upravo ovakav model kao posljedicu iznjedrio mnogo širi krug mogućih kvalitetnih i funkcionalnih alternativa, negoli bi to u stanju praksa „pridržavanja normi k'o pijan plota“.

I tu bi ovaj - za mnoge možda predugi uvod, ali ponuđen s puno opravdanja - bio okončan. Postao je on, naime, „prethodnim pitanjem“ za hrvatsku priču!? A da su razlozi za njegovo uvođenje postojali, vidjet će se iz teksta koji slijedi.

SLIČNE TEME

U svojim nastojanjima za objektivno neophodnim ekonomskim i ostalim oblicima uključivanja u međunarodne oblike zajedništva, i Hrvatskoj je predstojala potreba uključivanja zahtjeva međunarodnih normi u vlastitu kodifikaciju. I tu nema ničega spornog.
No, da se ne bi upalo u lukavo postavljenu stupicu generalizacije, naglasit će se ponovo, kako se ponuđeni primjer odnosi konkretno na prvo spomenuto područje sigurnosti i rizika. Na područje sigurnosti hrane, posebno. I to, već po jednostavnoj logici stvari.

Nema danas skoro ni jedne od značajnijih međunarodnih normi, a da u sebi ne uključuje ovo područje. Temeljna norma ISO 9001, jedan od osnovnih razloga za svoju promjenu prošle godine također nalazi u ovom području. One druge - samo uvjetno nazvane „specijalističke“ ili „provedbene“ - poput: ISO 14000, vezane uz okoliš; ISO 17025, za obaveznu akreditaciju nadzornih laboratorija, ISO 22000 za hranu; ISO 18000, poznatija kao sigurnosni sustav OHSAS; ISO 27001, kao internacionalni sustav informacijske sigurnosti, i brojne druge - ne govore ni o čemu drugom, osim o činjenici egzistencije međunarodnog KORPUSA normi povezanog na jedinstveno razvojni i funkcionalni način; bez čije se primjene uključenje u međunarodnu zajednici, jednostavno nije moguće. I da se posebno naglasi: „bez čije STRUČNE primjene“!

I tu nema ničeg spornoga niti za Hrvatsku niti njene odavno proklamirane želje za takvim čime. Želja postoji, stručnosti ne manjka.

Problem, po običaju i pak, nastaje u dijelu praktične provedbe izražene želje.

U, možda i objektivnoj i odista neophodnoj želji za što je moguće bržim uključivanjem u međunarodne tokove, sve su prisutnije naznake da je u nas učinjeno nekoliko bitnih propusta. Prvenstveno onih iz područja odluke o osnovnom modelu promjene. Ponešto i na području poštivanja struke.
Kao prvo, razriješiti dilemu hoćemo li prihvatiti „američki ab-ovo“ model, ili mnogo mudriji „lex specialis europski“? I kako to prihvaćeno, funkcionalno iz bez prevelikih tektonskih poremećaja po postojeći sustav, uključiti u svakodnevnu praksu?

Sudeći po svakodnevnoj zakonodavnoj praksi (o praksi njihove neposredne implementacije da se ni ne govori) briga oko ponuđene dileme čini se i te kako opravdana.

Nakon višegodišnjih eksperimenta i nesuvislih mućkanja starog i novog, konačno je i u Hrvatskoj 2007. svijet ugledao sadašnji Zakon o hrani. I taman kada se, s osnova njegove kakve-takve logične i stručne strukture opravdano očekivao odgovor na sve naprijed spomenute zahtjeve (značajnije povećanje funkcionalnosti postojećeg sustava kroz jasno i unaprijed određene gabarite ponašanja za njegove sudionike, te značajnije smanjenje državnog intervencionizma, putem njene upravno-inspekcijske aparature), stvari su otišle krivim smjerom.

Bez obzira na činjenicu da se svaki procesni sustav - ovaj s područja rizika, posebno - naprosto mora nadzirati i pratiti u cilju njegovog upravljanja, odgovor na pitanje „kako“ i „u kojoj mjeri“, nipošto nije sekundarnog značaja. Takvo što se uređuje na već rečeni način. Zakonskim i provedbenim pravilima.

Obzirom su ona temeljna zakonska dobila prolaznu ocjenu, problem se, znači, javlja na drugoj strani, stvarajući svojevrsni paradoks, da se od početnog generalnog zahtjeva za općom sigurnošću na području hrane, u njegovoj provedbi prelazi na striktni, no na žalost, segmentarni nadzor jednako takvih elementa.

Da ne bude zabune, pođimo nekim smislenim redom.

I Bez obzira na to što je HACCP kao neka vrst „samosvojnog operativnog sustava“, koja mu činjenica omogućuje i operativnu samostalnost, izgubiti iz vida da je on kasnije postao sastavnim dijelom međunarodne norme ISO 22000, bio bi ozbiljan provedbeni propust. Tako se, primjerice, kod nas i moglo dogoditi da se na specijalističku normu ISO 17025 podzakonski organi na razini ministarstva, uprava ili inspekcija pozivaju kao na obvezujući pravni izvor, a da se osnovna norma ISO 9001 ili ISO 22000 počesto proglašava „komercijalnom slobodom“ sudionika ovog životno važnog procesnog sustava. U prijevodu, neselektivno se ( i dakako, nestručno) bira koji će se dio zakonske piramide uvoditi u praksu i prihvaćati.
II Ovakva praksa nerazumijevanja „organske povezanosti pravnog sustava/piramide“, automatski dovodi do posljedica gubitka stvarnog nadzora i utjecaja nad cjelinom željenog sustava. Pa tako i u konkretnom slučaju. Umjesto da se nadzor obavlja putem strukovnih (NE državnih) organa već od samog početka postavljanja procesnih modela i njihove implementacije u prehrambenu praksu, uvodi se upravno-inspekcijski nadzor već prihvaćenih modela. A stručnjaka u Hrvatskoj odista ne nedostaje. Dokaz su to brojni menadžeri kvalitete, školovani sukladno međunarodno prihvaćenim programima i u posjedu odgovarajućih certifikata, te udruženi u respektabilne strukovne organizacije i udruge.

Eventualno moguća isprika sa strane nižih zakonodavnih tijela, da se sve radi po opće prihvaćenim i usuglašenim „vodičima“, jednostavno ne pije vodu, jer su i oni kao takvi jednako zaraženi istim virusom općenitosti i visokog stupnja nepraktičnosti.

III Iz takve prakse do neophodnih improvizacija, samo je maleni korak.

Umjesto da se sustav od početka uspostavlja sukladno „lex artis načelima“, a da se unutar neophodnog državnog nadzora, on obavlja na tzv. „čvorovima procesne mreže“ - ili, jednostavnije na univerzalnim „kritičnim zonama i točkama“, tipa dokumentacije i nadzora - sve je očiglednije miješanje „baba i žaba“.
Umjesto školovanih menadžera s međunarodnim licencama, osposobljenih za primjenu međunarodnih normi i njihovo uvođenje u postojeće sustave, praksa nudi lokalistička strukovna monopolistička zatvaranja. Tako je već mnogima prihvaćena, a od pojedinaca s inspekcijskim funkcijama iz samo njima poznatih razloga podržavana realnost, da samo Zavodi za javno zdravstvo imaju pravo implementacije u praksu ovih normi. Sve tim prije začudnije, jer niti jedni niti drugi nisu za takvo što stručno osposobljeni!? Barem ne na općoj razini uspostavljene organizacije, i ne od stručnih tijela prihvaćenog im znanja i ovlaštenja. Osim, ako se - po izjavama nekih predstavnika ovlaštenih ministarstava danim na nedavnom proljetnom opatijskom skupu - pod stručnošću ne podrazumijevaju dvodnevni seminari na kraju radnoga tjedna!? Koliko ovakvoj praksi ima stvarnog načela zakonitosti i nesporno postavljene zakonske odgovornosti, nije potreban posebni komentar.

IV No, niti u prethodnoj točki, priča ne završava.

Sukladno primljenim informacijama sa spomenutog struč
nog skupa, dva ministarstva (zdravstva i poljoprivrede) kao ovlaštenici za budući inspekcijski nadzor (a ne treba sumnjati, i kao koautori zakonskih rješenja) uspjela su uspostaviti novo paradoksom obojeno stanje.

Bez obzira na opće poznatu činjenicu, po kojoj je pravna kodifikacija nastala i nastajala prije nekoliko tisuća godina pokrenuta osnovnim motivom „zaštite stranaka u postupku“, odnosno da ne bi bilo po narodnoj „tko je jači, taj kvači“, novo najavljena ovlaštenja za rad inspekcija za takvo što očigledno nisu čula. Ili, naprosto, nisu željela čuti. Na taj način je postalo moguće da, primjerice, inspektor uđe u mesnicu ili restoran u nakani da izvrši „reviziju“ uspostavljenog sustava, a da na pola posla izjavi „kako od sada preuzima ulogu inspektora i na licu mjesta izriče mandatne kazne za uočene propuste“!? Pritom čak, nije obavezan pružiti stranki na uvid kriterije koje je koristio za njeno ocjenjivanje!!? Stranka, naime - po njemu - sama mora znati koje su njene zakonske obveze, a koja su inspekcija zakonska ovlaštenja!? S aspekta, sigurnosti stranaka u postupku, idealno. Nema što.

V Nekima, možda, manjeg značaja i uz prethodno spominjanu „reviziju“ još jedna strukovna nelogičnost.

Dok već davno hrvatska praksa za provjeru i nadzor uspostavljenog sustava kvalitete ili sigurnosti, u nedostatku koristi englesko-njemački idiom „audit“ ili „odit“, to inspekcijski organi za sebe uvode iz više razloga promašenu „reviziju“, signalizirajući još jednom u kojem pravcu prikupljanja harača državna prsila treba ići. Dodatni nonsens se javlja onda kada se zna da su stručni organi (poput Držanog zavoda za normizaciju i Agencije za mjeriteljstvo) već davno u svoju praksu i dokumente uvele auditorski idiom!? U ovakvoj situaciji kad „lijeva ruka ne zna što radi desna“, ispada logičnom najavljena posljedica improvizacija umjesto stručnosti. Zloupotrebe, još mnogo više.

Kakav bi, uopće, zaključak mogao biti nakon svega? I da li je on moguć.
Naravno, i bez ikakve dileme.

Potrebno je prvo krenuti u ne i tako drastične - ovaj puta opravdane - prave revizije podzakonskih akata.

Ako se već prihvaća u vlastito zakonodavstvo korpus međunarodnih normi, onda bi prvi korak morao biti usmjeren ka prihvaćanju njihovih struktura, redoslijeda, definicija i pojmova. One, poput auditora i menadžera, primjerice.
Ako je već sva zakonska odgovornost prebačena na vlasnike objekata (subjekte poslovanja s hranom), onda je neophodno i pošteno informirati ih o tome da im je stručno uvođenje sustava neophodno. To, za razliku većine dosadašnjih savjeta (čak i putem HGK savjetovanja!?) da sve mogu samo neki; ili još gore, da mogu potpuno sami, pridržavajući se doslovce ponuđenih vodiča. Za vjerovati je tada kako se baš oni, kao najodgovorniji, tada neće čudom čuditi kada im se spomene zakonska obveza samokontrole, traženja početnog zahtjeva o usklađenosti svog objekta sa zakonom, izjava o primjeni HACCP-a, dostava PRP-a i slično. Još i više bit će za pretpostaviti, da im se - onda kada budu znali da im je potvrda o stručnom uvođenju sustava od strane odgovornog i stručnog savjetnika, istovremeno i jamstvo - nitko neće niti usuditi, a oni prihvatiti, da im za tisuće ili dvije kuna „uvede sustav HACCP u praksu“.
Da se (Zašto ne u okvirima Hrvatske gospodarske komore? Također kao dijela državnog sustava) konstituira nadzorno i operativno strukovno tijelo, čija bi zadaća bila eventualno izdavanje licenci za savjetničke funkcije. Već ovim bi se korakom cjelina sustava postavila od nadzor procesnog sustava od samog početka njegove gradnje, a ne kao dosad težište držalo na kaznenoj komponenti.
Ako se prihvaća cjelokupni korpus međunarodnih normi, onda je logična pretpostavka o njihovom neselektivnom prihvaćanju. Što će reći, da bi se možda trebalo porazmisliti o izjednačavanju njihovih „piramidalnih razina“ s odgovarajućim razinama zakonske regulative.
Odlučiti se prije davanja odgovarajućih ovlaštenja, o usporedbi i brisanju nekih bitnih nedosljednosti, tipa: jesu li veterinarske stanice „ustanove“, jedino iz kojeg statusa stječu pravo na ovlaštenja dana im od Hrvatske agencije za hranu. I tako redom.
I konačno, mada ne i najmanje bitno, odlučiti se konačno što je uistinu za Hrvatsku od vitalnog značaja, a ne skrivati se iza floskula o „striktnom pridržavanju naputaka savjetnika iz Europske unije“. Za pretpostaviti je da tada neće doći do kratkih spojeva u kojima jedino Hrvatska - ne tražeći, primjerice proizvođačke specifikacije za meso - kao zadovoljavajući dokument prihvaća uvoznu dekleraciju, na kojoj (da li baš slučajno?) nema osnovnog podatka, kada je određena životinja zaklana. A kada je meso smrznuto (koliko puta prije toga, opet ne) i pakirano, da!?

Ne bi se, naime, trebalo izgubiti iz vida, da ako se „nešto“ tipa lokalnih i (ne daj Bože, regionalnih i nacionalnih) kontaminacija ipak dogodi, najmanje će biti važna „neposredna zakonska odgovornost jadnička opredmećenog u „subjektu poslovanja s hranom“.

Cilj provođenja i nadzora svake analize opasnosti i rizika, najmanje bi trebao biti u funkciji kažnjavanja. Davno je već on prepoznat u funkciji njihovog potpunog izbjegavanja, ili svođenja na prihvatljivu, kontrolabilnu razinu.

Za takvo što i „subjekti“ i država imaju nepodijeljenu odgovornost.

Slavomir C. Miljević

Dodajte ovu stranicu na Vašu socijalnu mrežu

| Više...